根據(jù)《聯(lián)合國糧農(nóng)組織1990—2021全球農(nóng)藥使用和貿(mào)易情況報告》，2021年全球農(nóng)業(yè)用農(nóng)藥使用量達到354萬t（折百），較10年前增長11%，是1990年使用量的2倍。隨著農(nóng)藥使用量的不斷增加，如何加強農(nóng)藥使用管理，有效規(guī)避和減少農(nóng)藥使用對生態(tài)環(huán)境和人畜健康的潛在風險，日益成為各國政府和社會公眾的關(guān)注焦點。

       美國和中國兩國既是世界農(nóng)藥的生產(chǎn)大國，也是使用大國。2021年，美國農(nóng)藥使用量為45.7萬t（折百），僅次于巴西，位居全球第二；中國以24.5萬t（折百）的年農(nóng)藥使用量，位列第四。在農(nóng)藥使用管理上，作為世界上農(nóng)藥管理立法最早的國家之一，美國對農(nóng)藥使用建立了非常嚴格和完善的管理制度。雖然美國在農(nóng)業(yè)設(shè)施條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)業(yè)從業(yè)人口和農(nóng)民素質(zhì)水平等方面與我國有諸多差異，美國農(nóng)藥使用管理的一些經(jīng)驗做法未必適合中國國情，但梳理分析美國農(nóng)藥使用的管理制度，特別是對農(nóng)藥施藥者這一核心主體的管理規(guī)定，對于解決我國農(nóng)藥使用環(huán)節(jié)存在的管理漏洞、提高我國農(nóng)藥科學安全使用水平、建立符合中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要的農(nóng)藥使用管理制度仍具有重要的啟示和參考價值。

01美國農(nóng)藥使用管理的相關(guān)法規(guī)

       美國農(nóng)藥管理立法工作最早始于1910年實施的《聯(lián)邦殺蟲劑法》。經(jīng)過100多年的建設(shè)，美國不斷完善其農(nóng)藥管理法制體系，并成為世界上對農(nóng)藥使用管理最嚴格的國家之一。美國的農(nóng)藥立法分聯(lián)邦和州政府2個層次，其中《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》（FIFRA）、《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》（FFDCA）、《食品質(zhì)量保護法》（FQPA）是3部主要涉及農(nóng)藥管理的聯(lián)邦法規(guī)。

       《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》（FIFRA），是美國境內(nèi)農(nóng)藥登記、銷售、運輸和使用的法律基礎(chǔ)，授權(quán)美國環(huán)境保護署審查和登記用于特定用途的農(nóng)藥；通過標簽、包裝、合成物和處置管理農(nóng)藥的使用；規(guī)定了緊急豁免權(quán)——允許批準已登記農(nóng)藥的未登記用途在限定期限內(nèi)使用；當有資料顯示繼續(xù)使用某種農(nóng)藥將會導致不合理的風險時，該法規(guī)授權(quán)環(huán)保署暫?；蛉∠怯?。同時規(guī)定，各州有權(quán)制定本州的農(nóng)藥管理法規(guī)，但不能與聯(lián)邦農(nóng)藥法規(guī)的規(guī)定相抵觸，為加強州轄區(qū)內(nèi)農(nóng)藥的安全性管理，一些州制訂的農(nóng)藥管理法規(guī)的要求比聯(lián)邦法的要求還要嚴格。

       《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》（FFDCA），授權(quán)環(huán)保署建立農(nóng)藥在食品或動物飼料上（中）的最大殘留限量或允許殘留量；授權(quán)可以免除某種農(nóng)藥建立允許殘留量；規(guī)定了建立允許殘留量或免除某種農(nóng)藥建立允許殘留量所要求的標準制訂程序；要求用于食品上使用的農(nóng)藥批準登記前，必須建立允許殘留限量或免除建立允許殘留限量；要求建立允許殘留限量的首要的健康基礎(chǔ)標準——“沒有危害的合理確定”；僅在不可能發(fā)生的、極端情況下考慮農(nóng)藥使用的利益。

       1996年由眾議院和參議院一致通過的《食品質(zhì)量保護法》（FQPA），對《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》和《聯(lián)邦食品、藥品、化妝品法》進行了修訂，明顯改變了環(huán)保署管理農(nóng)藥的方式；建立了基于《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》單一的安全標準，即建立允許殘留量，而不是風險/利益標準；評估必須包括食品、飲用水、非職業(yè)性接觸（如居住地的殘留量）等中農(nóng)藥的總暴露量；環(huán)保署在評估允許殘留量時，必須考慮具有相同毒理機制的相關(guān)農(nóng)藥的累積效應(yīng)，潛在的內(nèi)分泌破壞效果及相應(yīng)的安全系數(shù)；特別強調(diào)要保護嬰兒和兒童的健康；除非有可靠的資料，否則為保護嬰兒和兒童的安全必須確定10倍的安全系數(shù)；設(shè)立允許殘留限量再評估項目，列出計劃，要求環(huán)保署必須在10年完成對1996年8月時存在的所有允許殘留限量的再評價工作；要求小范圍使用項目，對小范圍使用訴訟提供特殊考慮；要求在指定時間段內(nèi)審查抗微生物劑的訴訟；環(huán)保署每15年對每個農(nóng)藥登記進行一次階段性評審；在緊急豁免情況下也要求建立農(nóng)藥使用的允許殘留限量。

       此外，《清潔大氣法》（CAA）、《清潔水法》（CWA）、《瀕危物種保護法》（ESA）、《農(nóng)藥注冊改進法》（PRIA）、《廢物處理法》（RCRA）、《緊急計劃和公眾知情權(quán)法》（Emergency planning and Community Right-to-Know）等聯(lián)邦環(huán)境管理法規(guī)里的規(guī)定也涉及農(nóng)藥使用及處理方面的管理。

02 美國農(nóng)藥使用的分級管理制度

       考慮到不同種類的農(nóng)藥具有不同的毒理學特征和環(huán)境行為影響，為便于經(jīng)營和使用管理，《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》規(guī)定將農(nóng)藥劃分為一般使用、限制使用和2種使用同時存在（農(nóng)藥的一部分用途為一般使用，另一部分用途為限制使用）3種分級，申請者在提交農(nóng)藥申請時，必須說明申請登記農(nóng)藥的申請分級。如果農(nóng)藥的某些用途被劃為一般使用而另一些用途被劃為限制使用，關(guān)于一般使用的說明應(yīng)與限制使用的說明明顯分開并區(qū)別。環(huán)保署要求限制使用農(nóng)藥的包裝和標簽要與一般使用農(nóng)藥的包裝和標簽明顯區(qū)別。

       一般使用：對于農(nóng)藥登記的所有用途，或登記的一種或多種用途，按使用指南、警示和使用注意事項使用，或按照廣泛的、公認的慣例使用，一般不會對環(huán)境產(chǎn)生不合理的負面影響，管理者可將農(nóng)藥，或農(nóng)藥的某個或某些特定用途劃分為一般使用。

       限制使用：如果管理者確定對于農(nóng)藥登記的所有用途，或一種或多種用途，按使用指南、警示和使用注意事項使用，或按照廣泛的、公認的慣例使用，沒有附加的規(guī)章限制，可能對環(huán)境產(chǎn)生不合理的負面影響，包括對施藥者的傷害，管理者應(yīng)將申請農(nóng)藥，或申請農(nóng)藥的某個或某些用途劃為限制使用。

       限制使用農(nóng)藥只能由經(jīng)過認證的施藥者或在其直接監(jiān)督下工作的人購買和施用，不可供公眾購買或使用。

       限制使用農(nóng)藥和一般使用類農(nóng)藥的分級在一定條件下可以改變。當管理者確定有必要將農(nóng)藥的任一用途從一般使用變更為限制使用以阻止對環(huán)境不合理的負面影響，管理者應(yīng)至少在實施變更45 d前將決定通知該農(nóng)藥登記者并在《聯(lián)邦登記》上公布。如果一種或多種用途被指定為限制使用的農(nóng)藥，其登記者認為將該農(nóng)藥劃分為一般使用不會對環(huán)境產(chǎn)生不合理的負面影響，沒有必要將該農(nóng)藥劃分為限制使用，登記者可提請管理者將該農(nóng)藥的限制使用變更為一般使用。管理者在接到該請求60 d內(nèi)，應(yīng)通知登記者接受還是駁回其請求。

03 美國農(nóng)藥施藥者認證/許可制度

       為保證農(nóng)藥的安全使用，特別是限制使用農(nóng)藥的正確、安全使用，美國實行施藥者認證/許可制度。按照農(nóng)藥的分級，《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》將農(nóng)藥的使用人員相應(yīng)分為認證施藥者、私人施藥者、商業(yè)施藥者和維護施藥者4類，并對不同類別的施藥者實行不同的管理要求。

（1）“認證施藥者”，是指根據(jù)《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》的規(guī)定獲得認證，有權(quán)使用或監(jiān)督使用被列為限制使用農(nóng)藥的個人。

（2）“私人施藥者”，是指為了在其自己或雇主擁有或租用的資產(chǎn)上，或（如果除了農(nóng)業(yè)商品生產(chǎn)者之間的勞務(wù)交換外，不存在其他補償）在其他人的資產(chǎn)上生產(chǎn)農(nóng)業(yè)商品而使用或監(jiān)督使用任何被列為限制使用類的農(nóng)藥的認證施藥者。

（3）“商業(yè)施藥者”，是與私人施藥者相對應(yīng)，以贏利為目的使用或監(jiān)督使用列為限制使用農(nóng)藥的施藥者。

（4）“維護施藥者”，是指那些工作的主要職責是使用或監(jiān)督使用一般使用類農(nóng)藥（亦非用于消費品的農(nóng)藥）的人，其目的是為了控制建筑物及草坪的有害生物。維護施藥者不包括私人施藥者，使用抗微生物的農(nóng)藥及衛(wèi)生消毒劑者，聯(lián)邦、州、地方政府及其所屬的任何政治機構(gòu)雇傭的人員，在其住宅、船只、草場、苗圃、溫室或其他非商業(yè)性場所周圍使用一般用途的農(nóng)藥的人。

       施藥者認證/許可一般情況下由各州負責。但《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》要求，希望實施施藥者認證制度的州，應(yīng)由州長提交一份州計劃。當環(huán)保署確定該計劃明確了實施注冊的具體機構(gòu)、職責、人員、資金、信息反饋，可確保該州對農(nóng)藥施藥者的認證標準和環(huán)保署規(guī)定的標準相一致后，環(huán)保署局長可批準該州提出的州計劃，由該州負責本州內(nèi)的施藥者注冊。對于其州計劃未獲得環(huán)保署批準的州，在和該州州長磋商后，由環(huán)保署對該州的農(nóng)藥施用者實施認證/許可。在管理者實施認證計劃的各州，管理者可要求任何從事一種或幾種用途被列為限制使用的農(nóng)藥的商業(yè)施用、銷售、生產(chǎn)、儲存或批發(fā)的人保留和那些管理者根據(jù)法律指定的農(nóng)藥的商業(yè)施用、銷售或批發(fā)有關(guān)的記錄并提交報告。使用限制類農(nóng)藥的認證施藥者需經(jīng)過考試并領(lǐng)取相應(yīng)許可證，該許可證每年換發(fā)，不能轉(zhuǎn)借他人使用。

       《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》同時要求各州限制使用農(nóng)藥的施藥者應(yīng)保留可與各州商業(yè)施藥者保留的記錄相比的記錄。如果州里沒有關(guān)于記錄保存的要求，該施藥者應(yīng)在施藥后2年內(nèi)保留含有每種這類農(nóng)藥產(chǎn)品名稱、數(shù)量、施用的大致日期及施藥地點等內(nèi)容的記錄。在農(nóng)藥施用后30 d內(nèi)，有資質(zhì)的商業(yè)施藥者應(yīng)向該施藥的服務(wù)對象提供一份施藥記錄。保留的記錄應(yīng)提供給任何聯(lián)邦或州里處理農(nóng)藥使用，或任何與使用該農(nóng)藥有關(guān)的衛(wèi)生或環(huán)境問題的機構(gòu)。這樣的機構(gòu)應(yīng)開展調(diào)查并記錄來自不同施藥者的數(shù)據(jù)，以促進為環(huán)境和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟目的所做的統(tǒng)計分析。但無論何種情況，政府機構(gòu)都不能發(fā)布任何直接或間接透露每個施藥者身份的資料，包括獲得資料的地點。

04 限制使用農(nóng)藥（RUP）施藥者認證規(guī)則的變化

       2017年6月，美國環(huán)保署對農(nóng)藥施藥者認證（CPA）規(guī)則進行了修訂，對使用限制使用農(nóng)藥（RUP）的人制定了更嚴格的標準，以進一步確保限制使用農(nóng)藥的安全使用，并減少誤施限制使用農(nóng)藥的可能性。

       2017年農(nóng)藥施藥者認證（CPA）最終規(guī)則要求擁有現(xiàn)有美國環(huán)保署批準的認證計劃的州、地區(qū)、部落和一些聯(lián)邦機構(gòu)（認證機構(gòu)）在2020年3月4日前提交擬議的修改，以符合聯(lián)邦標準。在2020年3月4日之前制定的計劃在美國環(huán)保署批準修訂計劃或農(nóng)藥施藥者認證規(guī)則截止日期（以較早者為準）之前保持有效。目前，美國環(huán)保署將現(xiàn)有計劃的截止日期延長至2024年11月4日。

       修訂后的《農(nóng)藥施藥者認證規(guī)則》主要有以下變化：

（1）提高施藥者能力標準，確保安全使用限制使用農(nóng)藥。

（2）為經(jīng)過認證的施藥者和在其直接監(jiān)督下工作的人員規(guī)定了全國最低年齡。其中，聯(lián)邦最低年齡為18歲，適用于所有尋求認證的農(nóng)藥施用者，以及在經(jīng)認證的施藥者的直接監(jiān)督下使用限制使用農(nóng)藥的人員。在家庭擁有的農(nóng)場中，在私人施藥者（即其直系親屬）的監(jiān)督下使用限制使用農(nóng)藥的未經(jīng)認證的施藥者的最低年齡為16歲。

（3）為商業(yè)和私人施藥者規(guī)定最長5年的重新認證間隔。

（4）需要對使用特定應(yīng)用方法（熏蒸和空中施用）的人員進行專業(yè)認證。

（5）為在印第安地區(qū)建立承認部落主權(quán)的認證計劃提供了更多的選擇。

（6）通過要求在使用限制使用農(nóng)藥之前進行培訓（在經(jīng)過認證的施藥者的直接監(jiān)督下），為未經(jīng)認證的施藥者建立保護。未經(jīng)認證的施藥者必須完成規(guī)則中列出的培訓，完成操作人員工人保護標準培訓，或完成州批準的計劃。

（7）澄清并簡化各州、部落和聯(lián)邦機構(gòu)管理自己的認證計劃的要求，同時提供靈活性，根據(jù)每個州、部落或聯(lián)邦機構(gòu)的需求定制計劃。

       2017年新規(guī)實施前，美國大約有100萬名經(jīng)認證可使用限制使用農(nóng)藥的農(nóng)藥施藥者，估計有93萬名未經(jīng)認證的施藥者。這一規(guī)則將對所有施藥者，包括在經(jīng)認證的商業(yè)或私人施藥者直接監(jiān)督下工作的非認證施藥者、商業(yè)施藥者和私人施用者，如農(nóng)民和牧場主產(chǎn)生影響。

       州農(nóng)藥監(jiān)管機構(gòu)向根據(jù)美國環(huán)保署批準的計劃證明可以安全使用產(chǎn)品的農(nóng)藥施用者頒發(fā)證書。許多州農(nóng)藥監(jiān)管機構(gòu)要求申請者獲得認證后才能在商業(yè)上使用所有農(nóng)藥，無論它們是否為限制使用農(nóng)藥。

       美國環(huán)保署登記了在特定地點使用的農(nóng)藥，并有特定的限制。例如，注冊僅用于蘋果的產(chǎn)品可能無法合法用于葡萄，或者注冊用于“戶外使用”的殺蟲劑可能無法合法在建筑物內(nèi)使用。